21 de mayo de 2011

¿Incentivos para los trabajadores del sector público?

Basado en el documento “Personas en el Estado: Hacia un país de clase mundial”, desarrollado por el Consorcio para la Reforma del Estado (2010), financiado por el BID.
Primero, aclarar que el Estatuto Administrativo es el que aplica a los trabajadores del sector  público[1] mientras que el Código del Trabajo aplica a aquellos que se desempeñan en el sector privado y en las empresas públicas. 

Las principales diferencias entre estas leyes se vinculan con el derecho sindical, la negociación colectiva y la huelga, derechos vetados para los funcionarios públicos. No obstante, desde 1994 los trabajadores del sector público pueden constituir asociaciones (Ley 19.296).  Actualmente, la principal organización que representa al sector es la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF). En cambio, los trabajadores del sector privado forman sindicatos de acuerdo a normas internacionales de libertad sindical (OIT).

Fuente: La Tercera - Fotos: R. Morales
Segundo, al Ejecutivo (como empleador) le corresponde definir las condiciones de empleo, impulsar la modernización del Estado y articular una serie de acuerdos. 

El personal que trabaja en el Estado de acuerdo a su condición contractual, puede ser: funcionario de planta, a contrata y a honorarios. Como dato, el año 2009 el personal a nivel central estuvo  compuesto por un 43% de funcionarios de planta, 44% de funcionarios a contrata y un 13% a honorarios.

Sobre incentivos
Varios estudios documentan que usar incentivos que premien el logro de metas institucionales, logran cambios culturales en el sector público que se relacionan con buenas prácticas. 
Personas motivadas son más creativas, influyen positivamente en el clima organizacional, aportan, se involucran y valoran el servicio público, entre otros aspectos intangibles. No obstante, la teoría de incentivos de Lafont, evidencia lo complejo de su diseño e implementación. ¿Cómo hacer un contrato que distinga las mejores cualidades de excelencia de un profesional en el sector público?  
El salario
Un primer incentivo para decidir si trabajar o continuar en el sector público, es el sueldo. El salario es el medio para atraer o retener personal. Lo esperado es que el sector público compita con el sector privado, por las habilidades de capital humano que requiere. Pero esto en la realidad no ocurre.
El salario en el sector público se compone de tres elementos: sueldo base, incentivos por desempeño y otros beneficios.
Sueldo base: 
Corresponde a una remuneración fija mensual que se establece en una escala para distintos grados, del personal de planta o a contrata. La escala se establece por decreto ley 249, de 1973, como Escala Única de Sueldo (EUS) y su reajuste anual se realiza a través de negociaciones colectivas (que paradójicamente se dan en un marco de ilegalidad). 
La EUS surgió para igualar las remuneraciones por un mismo trabajo. En la práctica, no logró eliminar las diferencias de remuneraciones, ya que se han ido creado asignaciones que han generado mayores diferencias.
El salario de un funcionario público dependiendo si es planta o a contrata y en qué zona del país se desempeña, incluye asignaciones por: antigüedad, zona, vacaciones, bonos, incentivos, aguinaldos, licencias, indemnización por despido o termino del contrato, seguridad social, horas extraordinarias, días no trabajados, colación, cambio de residencia, asignación familiar, movilización, asignación por trabajos nocturnos o en días festivos.
Incentivos por desempeño: 
En 1998 se estableció un incentivo individual que otorgaba un 4% de bonificación para el 33% de los funcionarios mejor evaluados. Sin embargo, este sistema tuvo dificultades para implementarse, debido al rechazo de las Juntas Calificadoras a diferenciar a los funcionarios según rendimiento. Este incentivo fue reemplazado desde el 2003, por la Ley de Nuevo Trato N° 19.882, por un incentivo grupal (equipos, unidades o áreas de trabajo), y califica según el grado de cumplimiento de metas anuales; otorgándose un incremento en la remuneración entre un 4% y un 8% del sueldo base.
Otro incentivo es el de evaluación institucional, denominado Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), Ley N° 19.553 y el Decreto N° 475/1998 de DIPRES. El cumplimiento del PMG se asocia a un bono monetario en forma trimestral, de un 3,8% o un 7,6% según el grado de cumplimiento, se ejecuta a través de los procesos de gestión de los programas de mejoramiento de los servicios. 
Una crítica a los PMG se basa en su alto grado de cumplimiento, el que podría evidenciar por ejemplo que las metas han sido fijadas con una mínima exigencia, con el fin de lograr aumentar las remuneraciones. 
El año 2007, en la Ley N° 20.212, se estableció un aumento progresivo de los porcentajes de incentivo según nivel de cumplimiento de metas.
Otros beneficios
Plan de retiro voluntario anticipado: aplicable a todos los funcionarios de planta y a contrata que tengan 65 años o más en el caso de los hombres; y 60 años o más en el caso de las mujeres, mediante el cual a cambio de un bono por retiro, donde la persona voluntariamente jubila.
Asignaciones por función crítica: se implementan desde el 2003, es una asignación que puede alcanzar hasta el 100% de la remuneración con el fin de hacer más competitivos algunos cargos con respecto al mercado privado. Su distribución es propuesta por los Subsecretarios o Jefes de Servicio, quien determina el número y monto en porcentaje del sueldo base de asignación. Esta asignación fue creada para atraer y retener el talento de profesionales especializados en el sector público, sin embargo, en la práctica se transformó en un estímulo entre el personal directivo y jefaturas intermedias, distorsionado su objetivo inicial.
¿Es necesario un incentivo individual?
Creo que si es necesario contar con incentivos individuales, con el fin de mantener a los profesionales de excelencia. Un incentivo individual que tenga por objeto que los profesionales puedan desarrollar la carrera en la administración pública, mejorando sus remuneraciones a medida que adquieren calificaciones y experiencia, sin la necesidad de aspirar a subir en la escala o a cargos directivos o que necesariamente tengan que estar en planta (de acuerdo a DIPRES del Ministerio de Hacienda, sólo en esta condición se puede desarrollar carrera de funcionaria).
De acuerdo a Consorcio 2010[2], este incentivo potenciaría cargos en áreas claves, cargos que se podrían relacionar con las metas o áreas de desarrollo estratégica para el país, por lo que su definición no queda exclusivamente a criterio del Jefe de Servicio. El objetivo es retener a profesionales de alto nivel a ocupaciones que hoy son poco valoradas social y económicamente. 

Para el sector educación existe un instrumento similar, denominado Programa de Asignación de Excelencia Pedagógica, asignación que evita que los profesores ocupen cargos directivos en busca de mejores remuneraciones y estimula que los buenos profesores sean premiados y continúen en sus cargos.
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Anexo: Definición del personal de planta y a contrata según la Dirección de Presupuestos (DIPRES):

-Personal de planta: personal designado para desempeñar alguno de los cargos permanentes asignados por ley a cada institución. El personal de planta puede tener la calidad de titular, suplente o subrogante, desempeñándose en funciones directivas, profesionales, fiscalizadoras, técnicas, administrativas o auxiliares. Al personal titular de planta, por acceder a la carrera funcionaria, se le garantiza la estabilidad en el empleo.


-Personal a contrata: personas que desempeñan labores permanentes mediante cargos de carácter transitorio, sin acceso a la carrera funcionaria, e incluidos en la dotación efectiva de la institución. Duran en su cargo, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año, salvo una prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos, pudiendo renovarse indefinidamente. Las funciones desempeñadas son: profesionales, fiscalizadoras, técnicas, administrativas y auxiliares. 

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[1] Existe otro tipo de estatuto administrativo para los funcionarios municipales, docentes y para el sector salud. Se excluyen del estatuto administrativo los organismos autónomos: contraloría, banco central, consejo nacional de televisión, consejo de transparencia, fuerzas armadas y de orden y gobiernos regionales.
[2] Personas en el Estado: Hacia un país de clase mundial”, desarrollado por el Consorcio para la Reforma del Estado (2010).

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